arabprf.com ملتقى الباحثين السياسيين العرب _ عرب برف
مقالات مشابهة
آية محمد أحمد عبدالله
السياسة العامة هي الجسر الموصل لعلاقة الحكومة مع البيروقراطية (الجهاز الإداري)
ينبغي لنا التوقف في البداية عند مفهوم السياسة العامة، فالسياسة العامة هي خطط أو برامج أو أهداف عامة أو كل هذه معًا، يظهر منها اتجاه عمل الحكومة لفترة زمنية مستقبلة، وهذا يعني أن السياسة العامة هي تعبير عن التوجيه السلطوي أو القهري لموارد الدولة، والمسؤل عن التوجيه هي الحكومة بإعتبارها المحتكر الفعلي لأدوات الإكراه المادي في المجتمع المصحوب بتصور المجتمع لهذا الاحكتار على أنه شرعي تبعًا لإستهدافها تحقيق الخير العام.
بمعنى أوسع هي انعكاس للواقع الاجتماعي للنظام السياسي.
وذلك ما عبر عنه لاسول في عبارته المشهورة
“Who gets what, when, and how”
ويستلزم ذلك أن تتضمن السياسة العامة محددات معينة في اطار اختيار من بين البدائل.
ويمكن لنا أن نوضح المناطق الهامة لتلك المحددات:
- تعبئة طاقات الدولة
- استخدام الطاقات والتوزيع الأمثل بين الأجهزة الحكومية والأجهزة الأهلية
- توزيع عوائد استخدام تلك الطاقات بين طبقات وفئات المجتمع
- توزيع أعباء التشغيل واحتياجاته بين طبقات المجتمع وفئاته المختلفة
ويلاحظ أن الاختيار الذي يوصل إلى محددات معينة في تلك النواحي يختلف من مجتمع إلى آخر وذلك على حسب اختلاف النظام السياسي، إلا أننا نلاحظ أن ميكانيزم التوصل إلي اختيارات تلك المحددات يمكن ألا يختلف من نظام سياسي إلى الآخر اختلافًا كبيرًا، إلا إنها جميعًا تهدف إلى محاولة الربط بين الرضاء العام من ناحية والسياسة العامة للحكومة من ناحية أخرى.
ومع ذلك نجد أن السياسة العامة تحدد استخدام الطاقات المتاحة في الدولة ولصالح قطاع من المواطنين في المجتمع بكفاءة تختلف من مجتمع لآخر ومن وقت لآخر، وبفلسفة وبقيم تختلف من مجتمع لآخر.
وبذلك تصبح السياسة العامة هي مخرج رئيسي للحكومة في النظام السياسي وهي في ذات الوقت مدخل أساسي للجهاز الاداري.
وهذا يعكس خطورة دور الجهاز الإداري في النظام السياسي الحديث، وهي خطورة تزداد في حالة الدول النامية حيث تمثل السياسة العامة المصدر الرئيسي في التخطيط والتصميم للتنمية مما يضاعف من خطورة الجهاز الإداري، فيتوقف نجاح الحكومة على مدى كفاءة وفاعلية تنفيذ الجهاز الإداري للسياسات التي تضعها الحكومة.
من ناحية أخرى فإن طريقة تنفيذ السياسة العامة عن طريق الإدارة مصدر أساسي في مجال الحكم على هذه السياسة بواسطة الجمهور، لذا فإن جهاز الإدارة بهذا المعنى يعد مصدرًا من مصادر الضغط على الحكومة وأحد أسباب ترشيدها أو تخبطها.
كل ذلك يدفعنا إلى القول بأن ذلك التأثير في ذلك الإتجاه مطلوب ولكن على ألا يكون شاملًا، حيث أن الإدارة هي علم الوسائل لا الغايات، هي أداة تنفيذ وليست أداة رسم سياسات، وإن كان تأثيرها على الغايات ملحوظ ومطلوب ولكن بقدر بحيث لا تتحول الدولة إلى دولة إدارية.
تربط إذًا السياسة العامة فيما بين كافة منظمات ومؤسسات النظام السياسي وبالذات الحكومة والجهاز الإداري، فالحكومة كما تتمثل في هيئات عدة -حسب طبيعة النظام السياسي- هي الهيئة المناط بها تصميم ومراقبة تنفيذ السياسة العامة وأهم أدواتها في ذلك الصدد هو الجهاز الإداري بمنظماته المتعددة.
والمؤسسات السياسية تمثل في تفاعلها نظام الحكم في الدولة، والحكومة تقوم بمؤسساتها المختلفة بالعمل على تحديد والإشراف على تنفيذ السياسة العامة، فالحكومة تتمثل في المؤسسات الحاكمة والتي يكون لها وجود في ثلاث فروع داخل النظام السياسي، وهي:
- التنفيذية: وتشمل المستويات العليا من الجهاز الإداري وهي الفرع المسؤول عن اقتراح وتنفيذ السياسة العامة
- التشريعية: وهو الفرع المسؤول عن اقتراح واقرار ومراقبة تنفيذ وتقييم السياسة العامة في شكل تشريعات وقوانين
- القضائية: وهو الفرع المسؤول عن تطبيق وتفسير القوانين والبت في خصومات الأفراد والهيئات مع بعضهم البعض، أو مع الفرع التفيذي للحكومة، وتضمن له الدولة وللعاملين فيه نوع من الاستقلال والذاتية التي تسمح لهم بالعمل في اطار موضوعي
تقوم إذًا بين الجهاز الإداري والحكومة أوثق وأخطر العلاقات في نطاق النظم السياسية المعاصرة، فالجهاز الإداري يضع السياسة العامة موضع التنفيذ بينما الحكومة تقوم بتحديد هذه السياسة العامة، وتقوم بالتأكيد من كفاءة تحقيق الجهاز الإداري لها ويدخل عليها التعديلات الملائمة.
وهذه العملية لا تتم في إطار نظري واضح المعالم –من ناحية هذا التقسيم المتخصص- فالسياسة العامة تخضع لتأثيرات متعددة من الجهاز الإداري الذي يستطيع الاشتراك في تحديدها بصورة غير مباشرة وخلال مداخل متعددة، ولكن لابد من الوقوف بتأثير الجهاز الإداري عند حدود معينة لا يجب أن يتخطاها، فلا يجب بالضرورة أن يقوم الجهاز الإداري بتحديد السياسة العامة، وإلا أصبح هو المسؤول عن الغاية والوسيلة معًا، وهو ما لا يستقيم مع العرف ولا المنطق العلمي للإدارة.
وبمقتضى هذا المفهوم البسيط يرتبط الجهاز الإداري بالخضوع لرقابة الحكومة، فالحكومة تضع الغاية والجهاز الإداري يختار الوسيلة، والحكومة تتابع وسائل الوصول إلى الغايات والجهاز الإداري يرفع كفاءة وسائل الوصول إلى الغايات، والحكومة تحاسب الجهاز الإداري على نتائج اختياره وسائل العمل، والجهاز الاداري يقدم للحكومة البيانات والمعلومات اللازمة عن العمل.
ومن وجهة الجهاز الإداري والرقابة عليه، يحتاج الأمر أن يقدم له النظام السياسي:
- غايات واضحة يمكن فهمها
- غايات ممكنة التحقيق مع الامكانيات المتاحة للعمل الاداري
أي من يحدد الغاية، يجب أن يجعل الوسيلة ممكنة.
ولابد من ارتباط السياسة العامة بالناحية السياسية أكثر من ارتباطها بالجانب التنفيذي الذي يمثله الجهاز الإداري، فالسياسة العامة في تعبيرها عن أهداف وبرامج الحكم يجب أن تعكس بصدق مطالب الأمة وليس تطلعات الجهاز الإداري.
ومن هنا نجد أن هناك أهمية بالغة الخطورة في تصميم هيكل العلاقة بين الحكومة من ناحية والجهاز الإداري من ناحية أخرى، فالمنظمة أي منظمة تقوم في المجتمع لتأدية وظيفة اجتماعية يضعها من أنشأ هذه المنظمة أصلًا، والمنظمة الرسمية يجب أن تتمشى وظيفتها الاجتماعية مع النظام القائم، والجهاز الإداري كمنظمة كبيرة يقوم لتأدية وظيفة اجتماعية محددة هي تنفيذ السياسة العامة بأقصى كفاءة.
فالجهاز الإداري في هذا المفهوم هو “أداة” متاحة للنظام السياسي وهذا هو مصدر الوظيفة الإجتماعية للجهاز الإداري، والضمان الأكيد لإستمرار الجهاز في تأدية وظيفته الإجتماعية هو في استمرار تبعيه للنظام السياسي وهو ما لا يحققه إلا نظام حكم ذو كفاءة عالية.
وانطلاقًا مما سبق ذكره نجد أن منظمات الجهاز الإداري عبرت عن سياسات عامة غير تداخلية اكتفت بأن تترك للنشاط الأخص معظم مجالات العمل في المجتمع، مكتفية هي بالحفاظ على الاطار الاجتماعي للحرية الخاصة والفردية، أما منظمة الأعمال في القرن الحاضر فكان عليها أن تواجه ظروف المنافسة الاقتصادية وضغوط التجديدات الفنية المستمرة وضغوط رفع أجور عمالها وضغوط الاستيراد لمواد خام ذات أسعار متغيرة، وبهذا كانت في حركة دائبة تدفعها إلى النمو الذاتي.
وفي نفس الفترة كانت منظمات الجهاز الإداري على ضخامتها النسبية (الكمية) لا تقوم بمواجهة ذلك التيار من الضغوطات والمؤثرات، ومن وجهة نظر دراسات الإدارة لم تنمو الإدارة العامة نموًا واعيًا مقارنًا بما وقع في دراسات إدارة الأعمال.
وكل هذا يفسر لنا، أنه إلى عهد قريب وفي صميم الدراسات التقليدية للإدارة، اقترنت إدارة الأعمال بالديناميكية والإدارة العامة بالستاتيكية.
وقد أدى ذلك ببعض الدارسين إلى الوقوع في خطأ مؤداه أن الإدارة العامة تعبر عن منظمات بيروقراطية بطبيعتها هي منظمات الجهاز الإداري، لذا تميزت بهذا الجمود والمبالغة في الاهتمام بالشكل والسلطة والاجراء والتوظيف، بينما إدارة الأعمال تعبر عن منظمات غير بيروقراطية بل متطورة بطبيعتها لذا تطورت بأحدث الأساليب العلمية.
ولما كان الجهاز الإداري يمثل وظيفة من وظائف المجتمع تتداخل وتتشابك في اطار النظام الاجتماعي الواحد عن طريق أن الجهاز الإداري هو أحد أهم المؤسسات الرسمية للنظام السياسي، تكون دراسة البيروقراطية هي دراسة مستمدة من التطور السياسي وانعكاس ذلك التطور على الأهداف العامة، ففي النظام الإغريقي القديم مثلًا ساد نظام ديمقراطي في مدن اليونان كان يسمح لمجموع المواطنين بالمشاركة المباشرة بإدارة الحكم، ونرى هذه الصورة تتغير في ظل الإمبراطورية الرومانية لمنطلق النظام الذي قام على مركزية السلطة حتى يمكن إدارة الإمبراطورية الواسعة، فاحتاج النظام السياسي الروماني إلى جهاز محترف من الإداريين.
والبيروقراطية العامة كعملية أو نشاط هي توجيه الجهود البشرية نحو تحقيق مجموعة من الأهداف تتعلق بتنفيذ السياسة العامة، وكمؤسسة هي جميع المنظمات التي تتم من خلالها تلك العملية وبالذات هي وحدات الحكومة التنفيذية.
ونلاحظ أن كلمة بيروقراطية قد استخدمت بواسطة ماكس فيبر إشارة إلى نموذج اجتماعي للمنظمة دعى ويبر إلى محاولة تحقيقه، وقد لاحظ فيبر أن جميع المنظمات المعاصرة هي بيروقراطيات بمعنى أن الإداريين (البيروقراطيين) والوسائل البيروقراطية (المكتبية) هما أعم عناصر توجيهها والسيطرة عليها.
ولاحظ فيبر أن مجتمعنا المعاصر تحكمه هذه البيروقراطية وقد دعى لذلك إلى “ترشيد” البيروقراطية ورفع كفاءتها وذلك لخطورة دور البيروقراطية في المجتمع حيث أصبح الفرد يتعامل في كل نواحي حياته مع هذه المنظمات.
وقد بنى ماكس فيبر النموذج البيروقراطي الأمثل على الدعامات التالية:
- توزيع الأعمال داخل المنظمة على أساس وظيفي دقيق.
وذلك عن طريق التخصص، تنمية خبرة الأفراد العاملين في المنظمة.
- تنظيم علاقات شاغلي الوظائف على أساس التدرج المستند على السلطة الإدارية
وذلك عن طريق تقسيم المنظمة لمستويات تشبه الهرم، تبعية المستوى الأدنى للأعلى، وجوب الاتصال من خلال هذا التدرج.
- وجود مجموعة قواعد وتعليمات تنظم العلاقات الإدارية للعمل.
وذلك يتطلب تطبيق هذه القواعد والتعليمات بمنتهى الموضوعية المجردة، الاعتماد الكلي في اتخاذ القرارات على هذه القواعد وتدريب الموظفين عليها حتى يؤدي ذلك إلى الاستمرار في عمليات المنظمة بغض النظر عن أي تغيير في الأشخاص.
- ايجاد مجموعة أفراد موظفين موضوعيين غير متأثرين بأي اعتبارات شخصية في معاملاتهم داخل المنظمة أو عملائها.
وهذا يستلزم التعامل مع عملاء المنظمة على أساس القواعد العامة بغض النظر عن المراكز الاجتماعية، التعامل بين أفراد المنزمة على أسس غير شخصية بالمرة.
- إيجاد نظام للخدمة في المنظمة يقوم على أساس اعتبار الخدمة فيها “مهنة العمر”
وذلك عن طريق ايجاد نظام موضوعي في الاختيار والتعيين، ونظام مستقر وثابت للأجور والعلاوات والترقيات، ووضع نظام واضح لمرتبات التقاعد ومكافآت نهاية الخدمة.
والنموذج الويبري للمنظمة يدعو إلى صفات لابد من توافرها في كافة المنظمات -حكومية أم أهلية- وهي الصفات التي تركز على التنظيم الرسمي والقواعد المعتمدة للعلاقات الإدارية.
ولكن نموذج ويبر يحمل كذلك العديد من المتناقضات بين الكفاءة وعناصر المنظمة البيروقراطية، فالمنظمة تستطيع اتخاذ قرارات موضوعية لا تبغي إلا الكفاءة ولا تلقي بالًا إلى أية اعتبارات أخرى، حتى ولو كانت اعتبارات انسانية يصعب تجاهلها، فالواقع أن أي منظمة كبيرة ليست هي النموذج المثالي للتنظيم الرسمي فحسب بل تضم كذلك التنظيم غير الرسمي.
وكذلك نلاحظ أن فيبر -الذي يعطي أهمية كبيرة للخبرة- لا يدعو ولا يهتم إلا بالقواعد والتعليمات والاجراءات الرسمية، وهذا يجعل المنظمة في تصور فيبر مكان غير ملائم لنمو الخبرة الموضوعية، وإنما هي المكان الذي تضعف فيه الخبرة.
وكل هذه المتناقضات تشير في الواقع إلى أن أي منظمة لا يمكن أن تكون بيروقراطية في المفهوم الذي يدعو إليه ماكس فيبر ولكن كل منظمة في الواقع تحمل بعض المعاني البيروقراطية التي أشار إليها.
وقد شاع استخدام كلمة بيروقراطية فيها بعد إلى أن أصبحت تقترن بكل منظمة تتصف بصفات الجمود والمبالغة في التمسك بالإجراءات والقواعد وعدم السماح للإبتكار والتجديد لدى الأفراد، وقد عرفها هارولد لاسكي –المفكر البريطاني- بأنها “حالة تصل إليها المنظمة التي يسيطر عليها شكل قانوني يصعب تعديله حتى ولو تعارض مع مصالح حيوية لا تقبل المناقشة.
ومن الممكن القول أن احتمالات البيروقراطية في المنظمة الحكومية أكبر بكثير من المنظمات الاقتصادية لكثرة الاعتماد في الأولى على قواعد وصفات بيروقراطية.
فلو تصورنا منظمتين واحدة حكومية وأخرى صناعية فإن الأولى سيكون أغلب أعضائها من البيروقراطيين بينما الثانية ستكون نسبة هؤلاء أقل من نسبة العمال بكثير، ويكون من الطبيعي أن تغلب الصفة والأساليب المكتبية (البيروقراطية) على النوع الأول أكثر من الثاني والتي تحتاج إلى الاعتماد على أساليب صناعية غير مكتبية (بيروقراطية) أكثر من الأولى، بحيث تكون أساليب العمل بالنسبة لها (وسيلة) لا غاية في ذاتها.
ويمكن أن نستخلص من ذلك أن أي منظمة لا يمكن أن تكون بيروقراطية في المفهوم الذي يدعو إليه ماكس فيبر ولكن كل منظمة في الواقع تحمل بعض معاني البيروقراطية.
وعليه ليس من الموضوعية القول أن منظمات الجهاز الإداري التقليدية هي منظمات بيروقراطية بمعنى تخلفها، فإذا حققت هذة المنظمات أهدافها بكفاءة –مهما كانت هذه الأهداف- فهي منظمة كفئة، وإذا عجزت فهي غير كفئة.
وترتبط الكفاءة في تحقيق الأهداف أوثق رباط بأساليب العمل المتبعة في المنظمة، وعلى ذلك يصح القول أن منظمة الجهاز الإداري كانت تقوم بوظائف تحتم عليها الأخذ باساليب تقليدية غير متطورة، فوقع البعض في خطأ الخلط الواضح الكبير بين كفاءة منظمة من المنظمات وكيف أنها تقاس بأهدافها وبأسلوب تحقيقها، وبين وصم منظمات ذاتها بصفة عدم الكفاءة والجمود.
وختامًا يعنينا الآن أن نوضح أن بيروقراطية الإدارة العامة – بالمعنى السيء للبيروقراطية- هو خطر يهدد كفاءة تصميم السياسات العامة وتنفيذها، ومن هنا يكون في الاهتمام بكفاءة الجهاز الإداري وتقليل أخطار البيروقراطية مدخل هام لتحقيق حيوية العلاقة بين الادارة والسياسة العامة
فدور البيروقراطية هو دور محوري في عمليات تكوين وتنفيذ السياسات العامة، حيث يكون الرضاء العام وعدالة توزيع الأعباء والمنافع هما أهم معايير تنظيم وإدارة الجهاز الإداري، وهذا يستلزم أن تعمل البيروقراطية في إطار إيجابي للمشاركة السياسية.
إن تدعيم البيروقراطية بالعناصر الاستشارية الفعالة وشبكات المعلومات المتطورة هما مدخل علمي مقبول لعمل الأجهزة الإدارية المعاصرة في النظم المتقدمة، ولذلك تمثل مشكلة في الدول النامية كمعوق لتنفيذ السياسة العامة.
